Lunedì scorso, i leader del G20 riuniti in un vertice in Brasile hanno dimostrato il loro profondo disaccordo rilasciando una dichiarazione finale priva di qualsiasi accenno ad impegni significativi e tangibili. Lo stesso giorno, la Russia ha posto il veto alla risoluzione del Consiglio di Sicurezza dell’ONU che chiedeva il cessate il fuoco in Sudan. Il giorno successivo, Vladimir Putin ha firmato il decreto che istituisce una revisione aggressiva della sua dottrina nucleare mentre l’architettura del trattato sul controllo degli armamenti si sgretola. Mercoledì gli Stati Uniti hanno posto il veto su una risoluzione su Gaza. Giovedì la Corte penale internazionale (CPI) ha emesso un mandato d’arresto per Benjamin Netanyahu, ma decine di paesi non fanno parte del Trattato di Roma e non è chiaro se tutti quelli che lo sono vogliano eseguirlo: la Mongolia ha recentemente deciso di non farlo farlo con Putin, l’Ungheria ha annunciato che non lo farà con il leader israeliano. Nella notte tra sabato e domenica, dopo affannose trattative, i delegati della COP-29 hanno raggiunto un accordo per aumentare i finanziamenti per la lotta al cambiamento climatico dai paesi ricchi a quelli del Sud del mondo, ma l’accordo è stato subito criticato come radicalmente insufficiente dagli esperti e dai media. Paesi in via di sviluppo: “un’illusione ottica”, secondo la delegazione indiana, citata dall’agenzia Reuters.
Sono squarci di una realtà sempre più evidente: il grave cortocircuito della governance globale, la rete di istituzioni, forum e norme che aspirano a regolare le relazioni internazionali e promuovere un’azione coordinata. Il multilateralismo non è morto, come dimostrano i consensi del G-20 e della COP-29, ma il suo perimetro si sta restringendo – con la paralisi in aree politiche ed economiche chiave – e la sua efficacia è molto limitata laddove riesce a restare in piedi.
La governance globale non è mai stata perfetta, né soddisfacente per la stragrande maggioranza. Ma a partire dalla seconda guerra mondiale esso ha preso forma, dando alcuni risultati apprezzabili o quanto meno speranzosi. Anche nel pieno della Guerra Fredda è stato possibile suggellare importanti consensi come il Trattato di non proliferazione nucleare, il Trattato sullo spazio extra-atmosferico o gli Accordi di Helsinki. Dopo la caduta del muro di Berlino si è verificata una promettente fase di sviluppo, in cui si è reagito unitariamente all’invasione del Kuwait, è stata creata l’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), il G-20 ha reagito in modo molto costruttivo alla crisi del 2008. il promettente accordo di Parigi contro il riscaldamento globale è stato siglato. Ora, tuttavia, la governance globale mostra segni di grave regressione.
La legge della forza sembra imporsi. Tutto indica che la situazione peggiorerà con l’avvento al potere negli Stati Uniti di Donald Trump, che ha più volte espresso e dimostrato il suo disprezzo per il multilateralismo. Si teme, ad esempio, che si rifiuterà di mantenere le promesse della COP-29, che non sono giuridicamente vincolanti, o che si ritirerà dalle organizzazioni internazionali come ha fatto durante il suo primo mandato. Di seguito alcune chiavi per orientarsi in questo orizzonte problematico.
Perché
Il malgoverno globale di quest’epoca è dovuto alla dura competizione tra poteri. Manuel Muñiz, rettore dell’Università IE ed ex segretario di Stato presso il Ministero degli Affari Esteri spagnolo, ha delineato la sua visione della causa principale del problema in una conversazione telefonica da Rio, dove si è svolto il G20: “Le istituzioni internazionali sono un corsetto, un’impalcatura di regole, procedure e spazi di dialogo che è chiamata a incanalare una sottostante dinamica di potere internazionale. Se diventa molto più multipolare, se sperimenta un processo di crescente conflitto internazionale, il quadro istituzionale di governance sarà sottoposto a un’enorme pressione. Questo è ciò che riduce la loro capacità di agire”, dice Muñiz.
Il conflitto ha diversi vettori. Quella di una Russia che sfida brutalmente l’ordine internazionale, calpestando i principi basilari di integrità territoriale, sovranità e uso legittimo della forza. Una Cina che cerca cambiamenti per soddisfare meglio i suoi crescenti interessi di potenza. Un Sud del mondo sempre più esigente e Stati Uniti che cercano di mantenere il proprio primato, di cui hanno commesso abusi brutali – come l’invasione dell’Iraq – ma hanno anche promosso strutture multilaterali inclusive o offerto servizi di interesse generale come garantire non solo la sicurezza di decine di alleati, ma anche, ad esempio, la navigabilità sicura dei mari.
Richard Gowan, direttore del dipartimento delle Nazioni Unite e della diplomazia multilaterale dell’International Crisis Group, è d’accordo con l’analisi nelle risposte alle domande via e-mail: “Le istituzioni multilaterali riflettono sempre lo stato delle relazioni tra le potenze mondiali. Ora siamo tornati in un’era in cui la competizione tra loro è la caratteristica distintiva e che inevitabilmente modella il modo in cui funzionano istituzioni come le Nazioni Unite. Si è tentati di incolpare le istituzioni stesse e di chiedere modifiche alle regole di organismi come il Consiglio di Sicurezza per renderli più efficaci. Ma la realtà è che finché Cina, Russia e Stati Uniti manterranno pessime relazioni, il Consiglio di Sicurezza avrà difficoltà a rispondere alle crisi più gravi. Se il veto del Consiglio di Sicurezza venisse abolito, ad esempio, la Russia semplicemente si ritirerebbe dall’ONU e ne ignorerebbe le risoluzioni”, ritiene Gowan.
COME
La turbolenza si proietta praticamente su tutti i piani, ma non su tutti con la stessa intensità. L’uso eccezionale del veto nel Consiglio di Sicurezza dell’ONU per due volte in tre giorni questa settimana mostra come al più alto livello geopolitico – quello che riguarda l’uso della forza, i principi di sovranità, integrità, ecc. – lo scontro abbia derivati del tutto paralizzanti, anche in crisi non centrali come quella del Sudan. “In questioni di alta politica, guerra e pace, sicurezza internazionale, sarà molto difficile per noi tornare a un ambiente in cui esiste consenso e il Consiglio di Sicurezza è pienamente operativo”, afferma Muñiz. Anche la giustizia internazionale, che già soffriva di gravi limitazioni, sembra ora sprofondare in una spirale polarizzante che la rende muta. Non solo l’Ungheria non attuerà la decisione della Corte penale internazionale; Gli Stati Uniti, che non sono firmatari dello Statuto di Roma, lo respingono apertamente; La Germania, che lo è, non è chiara. Il colpo alla credibilità del sistema è enorme.
Anche il livello economico è attraversato da gravi turbolenze. L’OMC è bloccata Infatti da anni perché gli Stati Uniti, insoddisfatti dei limiti posti alla sorveglianza del capitalismo cinese da parte dell’organizzazione, l’hanno boicottata, impedendo il rinnovo dei giudici del suo collegio arbitrale. Le organizzazioni di Bretton Woods non sono bloccate, ma sono soggette a un’enorme pressione per riformarle e allo stesso tempo coltivare istituzioni alternative.
Anche il livello di gestione delle sfide sociali globali ne risente. I calcoli geopolitici sono proiettati in molte aree. È evidente che nella lotta al cambiamento climatico pesa la considerazione di come la distribuzione degli sforzi determina la competitività di ogni persona. L’atteggiamento ostruzionista della Cina ha complicato il lavoro dell’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) durante la pandemia. Ciononostante, questo è il territorio in cui è più possibile preservare aree di multilateralismo effettivo. “Non tutta l’architettura multilaterale sarà completamente influenzata dallo scontro geopolitico. Potrebbe esserci un perimetro di determinati territori. Ci saranno parti in cui i progressi continueranno ad essere possibili”, ha affermato Muñiz durante la conversazione tenutasi mercoledì, prima della fase finale della COP29. L’accordo raggiunto a Baku, così come il trattato sulla biodiversità oceanica siglato lo scorso anno, dimostra che l’ambiente è un ambito in cui il multilateralismo può ancora produrre risultati.
Prospettive
Il ritorno di Trump alla Casa Bianca si preannuncia un duro colpo per la governance globale. “Sfortunatamente, penso che Trump arrecherà un danno reale al sistema multilaterale, ritirandosi da meccanismi come l’accordo sul clima di Parigi e riducendo drasticamente i contributi degli Stati Uniti ai bilanci delle Nazioni Unite. “Penso anche che probabilmente adotterà un approccio molto conflittuale nei confronti della Cina nei forum multilaterali, anche se potrebbe volere una riconciliazione con la Russia in parallelo”, osserva Gowan.
“Ciò che abbiamo è l’arrivo di un’Amministrazione che fondamentalmente mette in discussione il multilateralismo come forma di azione estera, che difende il bilateralismo perché ritiene che in quello spazio bilaterale ha più forza e più capacità di portare avanti i propri interessi. Pertanto, la verità è che l’ambiente multilaterale si trova a un bivio estremamente complesso”, afferma Muñiz.
Di fronte alla ritirata degli Stati Uniti, resta da vedere se gli altri vorranno e sapranno fare passi avanti per compensare. Gli occhi si rivolgono agli altri due attori principali con la carica necessaria per intraprendere iniziative di vasta portata. La Cina, che cerca di presentarsi come forza stabilizzatrice, e l’UE, che si presenta come portabandiera di un mondo multilaterale e dialogante. Ma le intenzioni dei primi e le capacità dei secondi mettono in dubbio le loro reali possibilità di impatto. Anche il Sud del mondo può giocare un ruolo, ma resta da vedere se, accanto alla legittima richiesta di riconoscimento dei propri diritti, di un sistema più rappresentativo, sarà disposto ad assumersi delle responsabilità.
“Il Sud del mondo sembra celebrare questa fine dell’egemonia nordamericana o occidentale sulla scena internazionale, vedendola in parte come un’opportunità per riscrivere le regole e per svolgere un ruolo maggiore nel plasmare la governance globale, ma resta da vedere cosa” avere la capacità e l’agilità per iniziare a fornire tutti i beni pubblici globali che il sistema ha fornito fino ad oggi, sostenere l’architettura multilaterale finanziariamente e con altri tipi di risorse, sostenere l’intero quadro di sicurezza internazionale”, afferma Muñiz.
“Penso che abbiamo bisogno di una prospettiva storica per capire dove stanno andando organizzazioni come le Nazioni Unite. Se guardiamo alla Guerra Fredda, l’ONU era spesso paralizzata, ma era anche uno spazio in cui gli Stati Uniti e l’URSS potevano negoziare accordi per gestire i conflitti, soprattutto in Medio Oriente. Le due potenze lo vedevano come un’istituzione in cui di tanto in tanto potevano allentare le tensioni. Spero che anche gli Stati Uniti, la Cina e la Russia capiscano che organizzazioni come l’ONU e il G-20 continuano a essere loro utili come spazi in cui possono alleviare i conflitti nonostante la continua competizione tra loro”, afferma Gowan.