La lotta tra Congresso e governo rivela un bilancio congelato

Il bilancio dell’Unione resta sempre più sotto pressione, con il 95% delle risorse impegnate in spese obbligatorie – molte delle quali in espansione incontrollabile – e a causa dell’avanzamento della legislatura, che ha aumentato il volume degli emendamenti parlamentari negli ultimi anni. Questa combinazione toglie gravemente lo spazio di manovra del governo nell’affrontare la realtà.

Dall’inizio dell’attuale amministrazione di Luiz Inácio Lula da Silva (PT), il problema è peggiorato ogni anno. Per allentare la stretta, il presidente chiede trattative con i leader dei partiti e interventi specifici da parte della Corte Suprema Federale (STF), come il blocco degli emendamenti. Tuttavia, gli esperti valutano che il pareggio permanente richieda una revisione strutturale della spesa, qualcosa che il governo ha mostrato forte resistenza a realizzare.

Dal 2016 al 2019, le spese discrezionali, quelle non obbligatorie e assegnate liberamente, hanno raggiunto il 12% del bilancio dell’Unione. Negli anni 2021 e 2022 questi valori sono scesi fino all’8%. Nel 2023, questa percentuale era vicina al 7%, un valore che dovrebbe ripetersi nel 2024 e nel 2025, e potrebbe variare a seconda delle entrate e degli obiettivi fiscali.

Su richiesta del mercato, il ministro delle Finanze, Fernando Haddad (PT), ha annunciato un pacchetto di tagli alla spesa considerato insufficiente e addirittura contraddittorio. La misura ha messo in luce il disagio del governo per la crescita di spese politicamente sensibili per la sinistra, come il Continuous Payment Benefit (BPC) – salario minimo pagato ai cittadini in situazioni vulnerabili e agli anziani senza copertura previdenziale – e programmi per i dipendenti salariati.

La Camera ha approvato martedì (17) il primo progetto di taglio della spesa, che impone “trigger” per contenere la spesa pubblica in caso di deficit dei conti pubblici. Tra le misure figurano il blocco della creazione o dell’espansione dei benefici fiscali, la limitazione della crescita delle spese del personale allo 0,6% al di sopra dell’inflazione fino al 2030 e la possibilità di utilizzare i saldi di cinque fondi pubblici per ridurre il debito pubblico. Inoltre, il governo potrà bloccare fino al 15% degli emendamenti parlamentari. Il testo va al Senato.

Il Comitato Bilancio Misto (OCM) ha approvato martedì il progetto LDO, che sarà sottoposto al voto della plenaria del Congresso. Tra i punti principali rimane la previsione di un adeguamento del salario minimo a 1.502 R$, anche se questo valore può ancora essere modificato.

Nel rapporto approvato è stato eliminato l’obbligo per il governo di raggiungere l’obiettivo fiscale centrale entro ottobre, poiché tale restrizione non sarebbe necessaria. Alcune spese, come quelle legate alla Sovrintendenza della Zona di Libero Scambio di Manaus (Suframa), saranno protette da eventuali tagli.

Il testo prevedeva anche la possibilità di correggere il fondo dei partiti secondo le regole del nuovo quadro fiscale, che potrebbe portare a valori inferiori all’inflazione. Inoltre, il governo ora ha il potere di sospendere il pagamento dei cosiddetti “emendamenti Pix” se non viene presentato un piano di utilizzo delle risorse. L’eventuale blocco di queste modifiche dovrà però essere proporzionale al taglio applicato alle altre spese non obbligatorie.

L’LDO 2025 si trovava di fronte a un’impasse rispetto alle nuove regole per gli emendamenti parlamentari, dettate dal ministro Flávio Dino, della STF. Nel mese di agosto è stato sospeso il pagamento per gli emendamenti; poi c’è stata la liberazione attraverso norme che non sono piaciute ai parlamentari. Il relatore ha addirittura messo in guardia contro il rischio di un “blackout della governance” se il consenso non fosse raggiunto in tempo.

La LOA del 2025, che definirà la spesa pubblica il prossimo anno, dovrebbe essere pari a 5,87 trilioni di R$; quasi la metà di questa cifra (2,77 trilioni di R$) corrisponde agli interessi sul debito pubblico, che continua a crescere e può raggiungere il 10% del PIL, riflettendo disadattamenti macroeconomici e l’aumento della percezione del rischio con la dimensione delle passività, verso l’80% del PIL.

Si prevede che la previdenza sociale, in particolare, consumerà il 49,4% delle spese obbligatorie nel 2025, raggiungendo per la prima volta il livello di 1 trilione di R$, con una crescita del 9% rispetto al 2024.

Marcus Pestana, direttore esecutivo dell’Independent Fiscal Institution (IFI), un organismo legato al Senato, avverte che la rigidità di bilancio, aggravata dal crescente potere del Parlamento sulle risorse discrezionali, si traduce in bassi investimenti pubblici, impedendo una maggiore crescita economica.

Secondo lui, affinché il prodotto interno lordo (PIL) cresca almeno del 4% all’anno, il paese dovrebbe aumentare significativamente il tasso di investimento, attualmente al 16% del PIL (pubblico e privato). Pestana sostiene la revisione della struttura del bilancio per ottenere maggiore flessibilità e stimolare gli investimenti.

Arthur Wittenberg, professore di Relazioni istituzionali e politiche pubbliche all’Ibme-DF, avverte che il margine di bilancio molto ristretto può compromettere i programmi governativi, che spesso vengono sacrificati a favore di misure a breve termine. “I trasferimenti di reddito e le politiche immediate stanno guadagnando terreno, indebolendo la continuità delle azioni essenziali”, lamenta.

In questo contesto, l’esperto ricorda che il governo è costretto a fare scelte difficili tra investimenti in infrastrutture, istruzione, innovazione e mantenimento di alcuni sussidi, di fronte a risorse sempre più scarse e decisioni tecniche e politiche sempre più complesse.

“Per mitigare questi effetti è fondamentale puntare sull’efficienza della spesa pubblica, con una gestione moderna della macchina statale e delle imprese statali, molte delle quali presentano risultati fortemente carenti”, osserva.

Secondo l’IFI, la quota delle spese con emendamenti parlamentari sul totale delle spese discrezionali è cresciuta dall’11,1% nel 2020 al 16,8% nel 2024.

La promessa di Lula 3 era quella di superare i vincoli del tetto di spesa, adottato nel 2016, e riprendere gli investimenti. Tuttavia, il quadro fiscale approvato nel 2023 per sostituirlo, con un modello più flessibile, prevede anche limiti all’espansione delle spese obbligatorie e discrezionali.

Secondo la Costituzione, il governo è obbligato a destinare una percentuale minima delle sue entrate nette alla sanità e all’istruzione. Con il tetto alla spesa, questi minimi costituzionali sono stati combinati con un limite generale alla crescita. Anche con il nuovo quadro, approvato nel 2023, i collegamenti continuano, anche se si discute su possibili cambiamenti futuri.

In generale, sanità e istruzione assorbono solitamente, insieme, circa il 15-18% della spesa primaria totale, anche se, nel Bilancio globale, questa percentuale varia di anno in anno a causa di entrate e trasferimenti straordinari.

Il Regime Generale di Previdenza Sociale (RGPS), che comprende principalmente le prestazioni dell’INSS, è storicamente la voce di spesa più importante del governo. Dal 2015, la spesa per la sicurezza sociale era in crescita, ma ha rallentato leggermente dopo la riforma del 2019. Tuttavia, la crescita del numero di pensionamenti e l’aumento della sopravvivenza della popolazione, oltre al ripristino del salario minimo al di sopra dell’inflazione, l’hanno sostenuta. .

La tensione ricorrente tra potere esecutivo, legislativo e giudiziario sull’assegnazione dei fondi alimenta anche il dibattito sul possibile semi-presidenzialismo. Tuttavia, non esiste un consenso politico o popolare sulla modifica del sistema di governo.

Per Miguel Gerônimo da Nóbrega Netto, funzionario in pensione della Camera e professore di processo legislativo presso la Fundação Getúlio Vargas (FGV), il Brasile ha sviluppato un modello unico per la preparazione del bilancio pubblico. In esso, il Legislativo va oltre il ruolo di approvare o adeguare la proposta inviata dall’Esecutivo, che è anche responsabile della sua esecuzione. “Studi comparativi con altri Paesi evidenziano la peculiarità, segnalando la necessità di un dibattito nazionale”, ha affermato.

Lo svincolo delle entrate sindacali (DRU) è un meccanismo costituzionale che consente al governo di riallocare fino al 30% delle entrate originariamente legate ad aree specifiche ad altre spese prioritarie. Senza generare risorse, decongestiona solo una parte del Bilancio, dando all’Esecutivo maggiore flessibilità per pareggiare i conti pubblici e far fronte a esigenze urgenti o strategiche.

Rinnovata periodicamente tramite emendamenti costituzionali, la DRU coesiste con le norme fiscali, come il nuovo quadro fiscale approvato nel 2023, e continua a essere uno strumento cruciale per il governo per far fronte all’elevato grado di spesa vincolante e obbligatoria nel bilancio brasiliano.